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县级“城投”类国企转型发展的调研与思考 ——以黄岩城投集团为例
2020年12月17日 11:32 来源:今日黄岩 【进入论坛】

  “城投”类国企是我国城镇发展过程中特定的历史产物。本文阐述了基层县市区一级“城投”类国企的定义及产生背景,通过分析其建设职能、成立目的,及投资平衡方式,肯定了“城投”类国企在完善城市功能,和改善人居环境等方面贡献。同时也指出当前所面临的融资渠道开始受限,历史性债务规模较大,资产结构不合理,经营性现金流不强等共性问题,对下阶段县级“城投”类国企的转型发展提出建议。

  一、县级“城投”类国企的历史发展背景

  自20世纪90年代发展至今,几乎每个基层县市区都有设立“城投”类国企,经历了30余年的蓬勃发展,对当地城市建设、地方经济发展等方面发挥了重要作用。国企作为地方政府的投融资平台,在履行城市运营主体职责,致力成为城市开发与运营综合服务集成商,在集团化、市场化、专业化的运作过程中,着力推进传统融资平台向实体企业转型,实现国资监管向“全覆盖”和“管资本”转型,助推城市和产业同步转型。近年来,随着债务风险凸显及国家出台系列金融政策,基层县市区“城投”类国企的发展令人堪忧,走转型升级市场化发展已迫在眉睫。

  二、当前“城投”类国企发展的问题浅析

  (一)政企关系亟待厘清

  市场化转型和去行政化是基层“城投”类国企转型中的焦点问题。以黄岩城投集团为例,虽原各建设指挥部已整合成立新集团公司,但在实际运行中,多数集团公司管理机制行事单位色彩浓厚,管理主体行政职能和出资人职能交叉,企业主体功能定位不明确,法人治理结构虚化。多数“城投”类国企以承担公建项目融资和城市建设为主要职能,由于特殊政企关系所致,在土地一级开发时,往往造成当地财政土地出让金返还“到位难”,国企无偿承担公建项目现象屡见不鲜,直接影响项目资金平衡,并难以测算及进行发债包装。

  (二)资产结构亟待优化

  一是资产结构不合理。县市区一级的“城投”类国企,资产规模普遍偏小,有效资产占比低,经营性资产不多,现金流缺乏,资信评级差。二是前期债务存量大。近年来,各政府融资平台转型的“城投”类国企,债务总体呈上升趋势,未来几年将处于偿还高峰期,加上自身偿债能力有限,存在偿债的潜在风险。三是产权不清晰。原各建设指挥部与政府部门、乡镇街道之间,及指挥部之间因往来款暂借及房屋调拨款等长期未结算,造成清产核资难到位。已建成的市政道路、公园等基础设施未能及时移交,每年维护费用过高,牵制了大量的人财物精力。

  (三)市场机制亟待完善

  一是与市场化要求脱节。其运行机制、财务机制、国资监管机制均沿用指挥部模式,缺乏自主经营业务的能力。企业文化建设落后,团队建设不足,公司运营效率比较低。二是自我造血功能弱。虽然也在积极尝试多元化发展,涉足一些竞争性业务,开展产业投资,但是因为自身的经营效率及竞争力的问题,现金流项目缺乏,且收益与承担政府性职能所需的资金不成比例。

  (四)管理机制亟待健全

  一是党的建设尚不健全,未完全贯彻到企业发展中去。红线意识不强,国有企业“三重一大”议事决策制度局部存在不到位现象。二是整体素质较低。因原有体制沿袭,干部家属众多的队伍结构比例及素质难以适应新时期要求。三是市场化人才紧缺。多数国有企业存在明显的人才短板,尤其是工程管理、企划、招商、运营等高层次人才紧缺。四是队伍活力不足。缺乏真正激励机制,存在高端人才“引不进、留不住”现象。五是以各类建设指挥部的历史遗留问题长期难处理,对国企的营运发展造成影响。

  三、县级“城投”类国企转型发展的建议

  (一)明确定位,理顺体制

  一是在发展定位上,坚持由融资平台向城市产业经营实体转型,把整合资源、打造城市运营服务商作为城投公司未来发展的新定位。二是在政府层面,要按“政企分开”及“会计准则”要求,建立产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业管理制度,建立决策有序、监督有效、相互制衡的法人治理格局。三是政府性项目均应实施“一对一”资金平衡测算,建议明确各集团公司的地块出让金返还比例,将有效放大资金流效益,提升国企资信评级条件;四是明确理顺与部门、乡镇职能分工,已完工的市政道路、公园等项目,也应按“建管分离”原则及时移交相关主管部门;五是对于前期高额的存量债务,应由各地财政部门协同各集团公司做好还款计划,防止发生系统性风险。

  (二)优化资产,资本运营

  一是顶层设计架构调整。各地财政应树立“融资一盘棋”理念,加强对融资研究和统筹。围绕债券发行“2A+、3A”等评级要求,各主管部门、国企应按照整合要求,进一步加快财务并表、资产移交等工作。二是盘活非经营性资产。全面摸清历史形成的非经营性资产,并转为经营性资产注入国企;同时,可将事业单位的改制资产,按照行业属性注入区属国企,增强国企“造血功能”。如可将菜场服务中心、城区停车位等资产及体育馆、文体中心具有市场经营潜力的资产划入相应国有集团。三是注入经营性土地资产。积极研究建立土地出让金固定收益机制,并让国有集团参与小微园区建设和村留地开发,通过经营性收入迅速壮大国有资产。四是妥善处理、登记、盘活各类建设指挥部遗留资产。可排摸当地国企划拨资产底数,探索将划拨土地补缴协议出让金实现国企增资。五是拓宽直接融资渠道。建立银企常态化沟通机制,积极争取市级的各类专项债券份额,并灵活运用资本市场提供的企业债券、票据、基金、ABS以及资产证券化等方式拓展融资渠道。

  (三)明晰主业,多元经营

  当前,各金融机构对纯公益性投入的“城投类”项目融资相对严格,对具有现金流的公共事业类融资项目则“青睐有加”,故政府可对“城投类”为主业的国企,应给予市场化的政策性支撑。建议:一是利用“城投”类国企作为当地城市建设一级做地单位优势,坚持把拓展房地产开发、矿石开采、商品混凝土等地产上下游产业链作为市场化拓展的核心主业。二是明确支付委托代建费。凡代建政府公益性项目的,应参照省政府相关政策文件精神,以增加企业现金流收入。三是优化各集团板块资产、技术和人力资源等各类要素配置,分线做大主营业务板块规模形成竞争优势。四是支持国企通过“项目带动板块”实现现金流,如黄岩城投集团依托当地市一医、黄岩中医院等项目临近地块,分别联合物产中大、浙大医养等合作开发大健康养老产业。五是可探索股权投资模式。可通过产业投资基金等形式,与社会资本共同参与新兴产业项目投资、建设、运营。

  (四)完善治理,激发活力

  首先,应贯彻落实中央省市国企党建工作会议精神,全面强化区级国有集团党委组织机构,进一步完善党委会、董事会、监事会之间的关系。二是严格按“清廉国企”要求,将党风廉政和反腐败建设常态化推进,在工程招投标、大额资金存放、资产管理等方面,不断修订完善运营监管制度、财务制度、投资项目审批等一系列流程,建立科学规范的运行体系。三是强化“人才为本”理念。建立“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的市场化选人用人机制。四是强化绩效考核,健全“与选任方式相匹配、与企业功能性质和市场机制相适应、与经营业绩相挂钩”的差异化薪酬体制,并探索引入职业经理人管理模式。五是打造以先进地区国企为标杆,加强团队建设,树立作风硬朗、富有凝聚力、拼搏精神和创新意识的企业形象。六是推进容错免责机制。对政府需重点发展、且带有风险的投资业务、解决历史遗留案件等问题,制订相应容错免责等机制,促进国企干部以拼搏诠释担当,用奋斗书写辉煌。

   (作者单位:黄岩城投集团)

【作者】: 林 斌 陈 剑 【编辑】:章文花
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