《浙江省行政合法性审查工作规定》(以下简称《规定》)于2022年12月12日经浙江省人民政府第116次常务会议审议通过，于2023年4月1日起正式施行。这是全国首部规范行政合法性审查工作的政府规章，从审查范围、内容、程序、意见等方面对行政合法性审查进行了规定。《规定》最大的特点是将行政合法性审查从县级以上政府、部门扩展到乡镇人民政府、街道办事处，并进一步要求要“建立横向到边、纵向到底的行政合法性审查工作格局，健全权责一致、程序完备、相互衔接、运行高效的行政合法性审查工作机制，推进行政合法性审查全覆盖”，彰示着浙江将逐步成为全国行政合法性审查适用范围及规范对象最广的省份。
一、我区乡镇(街道)合法性审查工作基本情况
我区于2020年4月制定《黄岩区全面推进基层合法性审核全覆盖建设实施方案》，要求乡镇(街道)明确具体的审查机构、审查方式、审查范围、审查内容。目前，我区19个乡镇街道根据乡镇(街道)实际情况均已明确具体的审查主体，落实审查力量，明确了合法性审查范围，并建立了合法性审查机制。并于6月11日组织了全区乡镇(街道)分管合法性审查工作的负责人、工作人员、法律顾问、司法所人员共同参加我区乡镇(街道)合法性审查全覆盖工作培训会，详细解释了合法性审查注意事项内容，要求乡镇(街道)担负起合法性审查的主体责任，不断提升合法性审查专业能力和水平。此外，要求乡镇(街道)定期报送法治乡镇(街道)建设暨合法性审查全覆盖工作推进情况月报表，推进基层合法性审查全覆盖工作常态化开展。8月，开展乡镇(街道)合法性审查全覆盖工作推进情况第一轮专项核查，9月开展第二轮专项核查，我区乡镇(街道)根据核查通报情况积极整改，均已明确分管合法性审查工作的负责人、确定审查机构、配强审查人员力量，确保责任到人，建立了合法性审查工作流程，明确了合法性审查事项的具体流转、审查等程序规范。此外，还确立了司法所长列席乡镇(街道)党政联席会议制度和沟通协商等制度，加固筑牢审查防线。2021年7月，省委依法治省办对乡镇(街道)合法性审查全覆盖工作进行了调研评估，我区对基层合法性审查全覆盖工作开展的基本情况进行了总结，并及时发现汇总工作推进过程中遇到的困难、存在的问题；2021年10月，根据《中共浙江省委全面依法治省委员会办公室关于开展乡镇(街道)合法性审查有效覆盖交叉检查活动的通知》要求积极开展乡镇(街道)合法性审查有效覆盖交叉检查活动，我区以该次检查为契机，迅速下发核查通报及问题清单，向全区乡镇(街道)逐点反馈了核查意见及存在问题，要求乡镇(街道)坚持问题导向迅速整改，重点根据通报情况迅速自查自纠共性问题。2022年，我区把重点放在推动乡镇(街道)合法性审查工作质量整体提升上来，要求各个乡镇(街道)根据具体情况因地制宜进一步厘清、调整审查制度、审查流程等内容，避免走过场、走形式的情况，在巩固好乡镇(街道)合法性审查全覆盖工作推进成果的基础上，突出亮点模式，创新制度办法，使合法性审查工作真正融合到中心工作，为乡镇(街道)重点工作提供法治保障。
二、我区乡镇(街道)合法性审查存在的普遍性问题
目前，全区19个乡镇街道初步实现合法性审查机构、审查范围、审查内容、审查流程标准化建设，但从实际情况来看，在审查模式及审查力量配备方面遭遇各种“堵点”。总体上，我区乡镇(街道)法制队伍力量薄弱，从事法律事务工作的人员数量较少，专职的更少，并且这些人员中受过专业法律教育并取得相应法律资格证书的只占极少数，日常性的法律知识和实务培训也普遍不多，法律顾问参与度也有所欠缺。
目前，合法性审查力量配备大致分为四种模式：一是由乡镇专职审查人员为主；二是由司法所人员为主；三是由法律顾问为主；四是由专职人员、政府法律顾问、司法所多种审查力量相互配合。四种模式皆存在操作难点：
一是专职审查人员匮乏。我区乡镇(街道)法治人才短缺，经排查全区乡镇街道具备“从事合法性审查人员须取得法律职业资格”条件的专职审查人员数量很少，部分切实取得法律职业资格的人员并无从事相关审查工作的经验，导致在初期党政规范性文件、政府合同、执法决定等应审事项判定上出现问题，部分乡镇街道无法确切把握党政规范性文件的内涵或无法辨别是否属于应上报审查的执法决定事项、政府合同，无法把握审查的方向、侧重点，可能引发后续错报、漏审等情况。
二是司法所人员力量薄弱。我区不是传统的一乡镇(街道)一司法所的模式，部分司法所辐射多个乡镇(街道)，其中，北洋镇和院桥镇是两个中心所，北洋镇司法所辐射5个镇，院桥镇司法所辐射3个镇，司法所人员有限、编制不足，且在业务领域，更偏重于调解、社区矫正等重点工作，无从事审查方面经验，并且拥有法律职业资格的人员占比较低，在专业能力方面也较难承担起合法性审查机构职责。
三是政府法律顾问参与度欠缺。从我区政府法律顾问聘请整体情况来看，目前全区政府法律顾问仅40余人，其中精通行政法相关的专业律师人数较少，部分律师在行政领域专业化程度不高，普遍是同一律师兼任数个单位法律顾问的情况，且乡镇(街道)无法负担较高额的法律顾问费用，多数仅在遇到行政诉讼或其他重大矛盾纠纷的情况才会咨询，相应的律师难以在时间、精力、专业程度上配合乡镇(街道)做好合法性审查相关工作，无法切实保证合法性审查质量，主要由政府法律顾问负责合法性审查的模式存在一定问题。
四是审查人员配合度欠缺。目前，我区多个乡镇(街道)采取由乡镇街道党政办、综治办、政府法律顾问、司法所多种审查力量相互配合的审查模式，该种模式一定程度上弥补了单一模式在人员力量上的不足，但在实际操作层面，存在未厘清审查流程、无法明确责任到人、工作相互推诿、审查人员无法配合到位等情况。此外，乡镇(街道)还存在人员调动频繁、工作衔接不畅等各种问题。
三、基层合法性审查相关问题解决路径
一是充分发挥政府法律顾问作用。习近平总书记特别指出：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”因此建立起科学合理的合法性审查机制，有助于从法治角度来避免决策的任意性，而政府法律顾问在参与合法性审查过程中又发挥着不可替代的作用。外聘的法律顾问在为合法性审查服务中存在相对的专家独立性，在顶层决策中将有利于改进党和政府的决策领导作用，法律专业人才通过法律认知的思维来弥补行政决策主体的有限认识。顾问律师对行政正义负有不可豁免之义务。建议审查采用内部法制人员与外聘法律顾问混合模式，可称为“内外包容式”，这种机构的设置意味着决策合法性审查主体的人员构成具有一种复杂性，但是也间接体现了法律顾问参与审查的包容度，这种内外结合的包容度决定了决策审查的严密性，即使决策的出台不落于“一言堂”的窘境，也可促进对行政决策权的监督力。即便实际中仍存在法律顾问的审查意见认可效力不足、是外聘法律顾问参与审查的工作管理机制规定得不够细致导致法律顾问参与度不高等情况，但从目前基层合法性审查人员极度匮乏的大前提下，完全由无法律职业资格、或无审查经验的乡镇(街道)工作人员兼任审查人员的模式存在较大弊端，充分发挥法律顾问的作用仍是较为合适的办法。
二是多渠道扩充审查队伍。发挥领导干部带头作用、审查人员中坚力量和法律顾问有效保障作用，制定法律专业人才引进计划，持续配强合法性审查队伍力量。专项列支审查经费以明确保障标准，抓好资金落实，确保合法性审查工作正常运转。重点加强合法性审查人员的吸收、储备、培养：一是吸收人才。建议乡镇(街道)定向招录通过法律职业资格人员，设置合理门槛，在根本问题上通过招录人才的形式破解审查人员短缺的问题；二是储备人才。专设从事合法性审查专职岗位，增设岗位津贴，确保招录人员留得住；三是培养人才。定期开展法律专业知识、合法性审查相关内容培训，同时鼓励、支持乡镇(街道)审查人员及司法所工作人员取得法律职业资格，强化人员专业素养和业务技能提升，确保基层合法性审查真正落于实处。即在保证审查力量的基础上，逐步形成运行顺畅的乡镇(街道)合法性审查格局，实现法治力量在乡镇一级的统筹和整合。
三是坚持以数字技术为基层合法性审查改革赋能。《规定》以专章明确数字赋能要求，聚焦构建上下贯通、部门协同的行政合法性审查智能化应用体系，推动建设数字化管理平台和数据库，协同推进各类应用场景建设。目前台州市要求线下审查外，线上通过台州市司法局信息化平台开展三级联审。但从基层操作上来看，线上线下重复审查的模式给基层工作人员造成一定负担，建议逐步向线上审查收拢，可参照海曙区“三联”模式，依托浙政钉平台，开发合法性审查线上模块，在建立详细、完备的审查目录基础上，对事项审批编号、发起部门、项目名称、资料清单、审批意见等信息要素进行全景展示，推进合法性审查“申请—审批—办理—抄送”一站式全流程网办，每位操作人均需使用电子签名、签章保证流转效率，针对行政合同审查数量较多的实际情况，创新简易审查模式，设置合同合法性审查简易程序模块，完成线上合法性审查后，通过文字、图片图片形式上传文件，同步实现案件电子化归档和评查工作“线上办”。
四、结语
《规定》将行政合法性审查向基层延伸，从政府、部门层面扩展到乡镇人民政府、街道办事处，内容拓展至行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议等四个领域，用法治手段给行政权力套上“缰绳”，有利于降低行政成本和社会治理成本，促进诉源治理，因此，后续应持续完善基层合法性审查机制，考虑到各地区基层合法性审查工作开展实际情况，逐步破解各“难点”“堵点”，从“小切口”入手，牵引推动法治政府建设“大变革”。
(作者单位：区司法局)
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